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会团体条例二次修订，行业协会商会合并终止有了硬规矩
会团体条例二次修订，行业协会商会合并终止有了硬规矩
2026年2月24日，国务院第80次常务会议审议通过了《国务院关于修改〈社会团体登记管理条例〉的决定》，并于3月12日以国务院令第832号公布施行，这是《社会团体登记管理条例》自1998年颁布以来的第二次修订。距离2016年第一次为推动“放管服”改革取消社会团体分支机构、代表机构设立审批事项，恰好过去了十年。不同于第一次以“松绑放权”为核心的修订，本次修订是小范围、靶向性的制度调整，是在进一步深化行业协会商会改革发展过程中，解决行业协会商会发展中的突出问题，为行业协会商会的合并终止明确了路径。
改革向深向实
行业协会商会融入国家治理全局
行业协会商会作为联结政府、市场与行业的桥梁纽带，是社会组织的重要组成部分，其发展与改革始终与国家治理体系的完善同频共振。
回溯改革历程，2013年十八届三中全会明确提出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，这一重要部署正式开启了我国行业协会商会系统性改革的大幕。以此为起点，国家层面持续推进政社分开、管办分离，通过厘清政府与行业协会商会的职能边界，取消不必要的行政干预，完善行业协会商会的法人治理结构，强化其规范运行要求，回归社会组织的本质属性。
十余年来，从中央到地方，一系列改革举措落地实施，全面推进行业协会商会与行政机关脱钩，取消业务主管单位的直接管理，推动其依法自主运行；完善登记管理制度，简化登记流程，激发社会组织发展活力；强化监管体系建设，规范行业协会商会的经营服务行为，引导其聚焦主业发挥作用。在这一过程中，行业协会商会的桥梁纽带作用逐步凸显，既成为政府了解行业发展实情、制定产业政策的重要依托，也成为行业企业表达诉求、抱团发展的重要平台，在行业自律、标准制定、市场培育、政企沟通等方面发挥了不可替代的作用。
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“加强社会组织培育管理，推动行业协会商会改革发展”，将行业协会商会的改革发展纳入国家治理体系和治理能力现代化的整体布局中，不再仅仅是“政社分开”的单一改革，而是成为完善社会治理体系、激发市场主体活力、推动产业高质量发展的重要环节。这为行业协会商会的中长期发展提供了清晰的战略指引，也意味着行业协会商会的改革将从“破题”走向“深化”，从“松绑放权”走向“规范发展与能力提升并重”。
脱钩改革十余载
成效显著亦存突出痛点待解
自行业协会商会脱钩改革启动以来，绝大多数行业协会商会与行政机关脱钩，建立了自主管理、自我发展、自我约束的运行机制，成为独立的社会团体法人。脱钩后的行业协会商会，更加贴近行业实际和企业需求，在服务会员企业、反映行业诉求、维护行业秩序等方面的主动性和针对性显著提升。在一些新兴产业领域，行业协会商会快速崛起，牵头制定行业自律规范，推动技术创新与成果转化，成为产业发展的重要推动者；在传统产业转型升级过程中，行业协会商会组织企业开展交流合作，对接政策资源，助力企业解决发展难题。同时，行业协会商会的国际化水平也逐步提升，部分全国性行业协会商会积极参与国际行业标准制定，搭建中外行业交流平台，成为推动中国产业走向世界的重要桥梁。
然而，在看到成果的同时，我们也必须清醒地认识到，脱钩改革后行业协会商会发展也面临着一系列新问题、新挑战，部分问题甚至成为制约行业发展、影响行业公信力的“顽疾”。笔者十多年来，处理过一批行业协会商会内部矛盾化解的案件，总结来看，目前行业协会商会问题主要集中在几个方面：
一是内部治理混乱，运转效能低下。部分行业协会商会脱钩后未能及时建立完善的法人治理结构，决策机制不健全，内部管理松散，甚至出现“一言堂”现象，导致协会运转失灵，既无法为会员提供有效服务，也难以履行行业自律职责。一些协会甚至因内部矛盾激化，陷入长期停滞的状态，成为名存实亡的“空壳协会”。
二是资源配置不合理，功能作用弱化。部分地区和领域存在行业协会商会“遍地开花”的现象，一些协会会员规模过小、业务领域划分过细，甚至出现多家协会业务交叉重叠的情况，导致行业资源分散，服务能力不足。这些协会往往缺乏核心服务能力，既无法承接政府转移的职能，也无法满足会员企业的实际需求，在行业发展中难以发挥应有作用，甚至造成了社会组织资源的浪费。
三是违法违规行为频发，加重企业负担。这是近年来企业反映最强烈的问题，部分行业协会商会存在“乱收费、乱评比、乱表彰、乱发证”等行为，违背了非营利性的属性。一些协会以“培训、认证、评比”等名义违规收费；部分协会在没有合法依据的情况下，开展各类评比表彰活动，向企业收取费用，甚至将评比结果与企业享受政策资源挂钩。这些行为不仅加重了企业的经营负担，也严重损害了行业协会商会的整体公信力。
四是退出机制不畅，“僵尸协会”清理困难。对于那些任务完成、行业调整需要或者运转失灵的行业协会商会，由于缺乏明确的合并、终止程序，导致这类“僵尸协会”长期存在，既占用了登记管理资源，也扰乱了社会组织的发展秩序。
这些问题的存在，让部分行业协会商会偏离了成立的初衷，不仅没有发挥行业自律、桥梁纽带、服务发展的作用，反而成为行业发展的“绊脚石”，原本应该是解决社会治理、行业发展问题的社会组织，反而变成了需要被解决的问题。
靶向施策定规则
明晰行业协会商会合并终止路
本次国务院对《社会团体登记管理条例》的修改，共计八项内容，全部围绕行业协会商会的规范管理与有序退出展开，核心是明确了行业协会商会合并、终止的情形、流程和责任主体，同时完善了相关罚则，强化了监管要求。笔者作为政策研究者，认为本次修订的内容可以概括为“定情形、明流程、补罚则、强监管”四个方面。
（一）明确合并终止情形，划定“清理整治”的范围
本次修订在条例第十九条新增第二款，首次以行政法规的形式，明确了行业协会商会需要合并或终止的具体情形，为清理整治“问题协会”提供了明确的法律依据。其中，针对“会员或机构规模过小、业务领域划分过细、功能作用较弱、业务交叉重叠”等情形的行业协会商会，有关部门可以要求其合并，这一规定主要是为了解决行业协会商会资源分散、服务能力不足的问题，推动行业资源整合，提升协会的服务效能；针对“任务已完成、行业调整需要、运转严重失灵、严重扰乱秩序”等情形的行业协会商会，有关部门可以要求其终止，这一规定主要是解决“空壳协会”“僵尸协会”和违法违规的“问题协会”，推动社会组织领域的“去伪存真”，净化行业发展环境。
同时，该条款还明确“有关机关会同登记管理机关可以根据需要明确行业协会商会的行业管理部门”，这一规定填补了此前行业协会商会监管中的主体空白。脱钩改革后，部分行业协会商会脱离了原业务主管单位的管理，出现了“监管真空”，本次明确行业管理部门的设置，让行业协会商会的监管有了具体的责任主体，为后续的合并、终止及日常监管提供了组织保障。
（二）完善清算注销流程，解决“退出难”的实操痛点
行业协会商会的合并、终止，核心难点在于清算环节，尤其是债务处理、资产处置等问题，此前由于条例对清算流程规定不够具体，导致很多协会即便符合终止条件，也难以完成注销程序。
本次修订对条例第二十条进行了全面修改，构建了一套具有操作性的清算制度，明确了清算的责任主体、配合主体和司法途径。修订后的条款明确，社会团体办理注销登记前，需在业务主管单位或登记管理机关指导下成立清算组织，完成债务处理等清算工作，“行业管理部门予以配合”，这一规定明确了各部门在清算中的职责分工，避免了相互推诿；同时规定，若社会团体未及时履行清算义务，“业务主管单位、行业管理部门、登记管理机关或者利害关系人”都可以依法申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算，这一司法途径的设置，解决了“协会不愿清算、部门无法强制”的问题，为清算工作的推进提供了法律保障。
（三）规范合并终止程序，确保“有序推进”的制度保障
为了让行业协会商会的合并、终止落地实施，本次修订在条例第二十一条新增第三款，明确了合并、终止的具体操作程序，解决了“怎么干”的问题。根据该条款，对于符合合并或终止情形的行业协会商会，首先由业务主管单位、行业管理部门或者有关机关制定合并或者终止方案，这一规定让方案制定有了明确的责任主体，确保方案的科学性和可行性；其次，方案需经登记管理机关会同有关机关审核，通过审核环节把控合并、终止的合法性和规范性；最后，有关行业协会商会需依照条例办理变更或注销登记，若协会难以自主办理的，由业务主管单位、行业管理部门及有关机关向登记管理机关提出申请，登记管理机关予以办理。
这一程序的规定，对于那些有名无实的“空壳协会”，无法自主办理相关手续，可由有关部门代为提出申请，登记管理机关依法办理，这一创新规定有助于解决“僵尸协会”无法注销的实操难题，让行业协会商会的退出机制真正落地。
（四）完善罚则强化监管，筑牢“规范发展”的制度红线
本次修订对条例的罚则部分进行了重要调整，一方面新增了违法情形，另一方面规范了法律表述，同时强化了监管部门的职责，让监管要求更具体、处罚依据更明确。
一是在条例第三十条第一款新增第四项“内部管理不力导致运转失灵的”违法情形，将这类此前缺乏明确处罚依据的行为纳入行政处罚范围，登记管理机关可对其给予警告、责令改正、限期停止活动等处罚，情节严重的吊销登记证书，这一规定解决部分协会内部治理的顽疾，倒逼协会完善治理机制、规范内部管理；
二是将原条款中的“予以撤销登记”修改为“吊销登记证书”，这一修改并非简单的文字调整，而是厘清了法律概念的内涵，“吊销登记证书”是行政处罚的法定形式，更符合行政法的基本原理，也让处罚行为更具规范性和合法性；
三是扩大了监管责任主体的范围，将条例第三十四条中的“登记管理机关、业务主管单位”修改为“登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门及有关机关”，同时将“行政处分”修改为“处分”，既适配了此前行业管理部门的设置，也让处分的适用范围更广泛，涵盖了所有监管主体的工作人员，强化了监管人员的责任意识。
此外，修订还对条例第三十一条、第三十三条进行了相应修改，统一了“吊销登记证书”的表述，完善了相关处罚的衔接机制，确保罚则的整体性和一致性。
小修订蕴含大深意
重塑新时代行业协会商会核心定位
从修订的内容来看，本次对《社会团体登记管理条例》的修改确实是小范围的，没有涉及条例的整体框架，也没有对社会团体的成立登记、日常运行等方面进行大的调整，但从改革发展的角度来看，这次修订的意义却十分重大。它不仅解决了行业协会商会发展中的具体实操问题，更重要的是，为新时代行业协会商会的转型发展指明了方向，推动行业协会商会重新审视自身的定位和价值。
行业协会商会的改革与发展，始终是中国国家治理现代化进程中的一个重要缩影。从改革开放初期作为行政机关的附属机构，到脱钩改革后成为独立的社会治理主体，从过去单一的行业服务功能，到如今参与社会治理、推动产业发展、助力国际合作的多元功能，行业协会商会的转型过程，既蕴含着巨大的发展潜能，也面临着深刻的转型挑战。
本次修订的核心，就是通过制度规范，推动行业协会商会淘汰落后、整合资源、提升能力，让真正有服务能力、有行业影响力的协会商会脱颖而出，成为推动行业发展和社会治理的积极力量。在新的历史起点上，行业协会商会要真正实现高质量发展，必须在定位上实现根本性重塑。
期待条例全面修订
赋能社会团体高质量发展
本次《社会团体登记管理条例》的修订，是针对行业协会商会发展突出问题的靶向施策，为行业的规范发展迈出了重要一步，但我们也必须认识到，我国社会团体的发展仍面临着诸多深层次的问题，行业协会商会作为社会团体的重要组成部分，其发展中的痛点只是社会团体发展问题的一个缩影。从整个社会团体领域来看，无论是登记退出、内部治理，还是作用发挥、政策扶持，都还存在着制度不完善、机制不健全的问题，需要通过更全面、更系统的制度修订来解决。
从登记退出机制来看，目前社会团体的成立登记仍存在分类制度不完善，尤其是科技创新领域、新兴产业、未来产业领域的社会团体，需要加大登记政策支持力度；而退出机制方面，除了本次修订解决的行业协会商会合并终止问题，其他社会团体的退出流程仍不够具体，“僵尸社会团体”的清理仍面临诸多障碍，登记管理的“入口”和“出口”尚未实现完全的畅通。
从内部治理机制来看，部分社会团体尤其是基层社会团体，法人治理结构不完善、内部管理不规范的问题依然突出，决策机制、监督机制、财务管理制度等存在漏洞，导致社会团体的运行效能低下，甚至出现违法违规行为。如何通过制度完善，倒逼社会团体建立健全现代法人治理结构，提升内部管理水平，仍是亟待解决的问题。
从作用发挥机制来看，部分社会团体存在“重成立、轻运行”“重形式、轻实效”的问题，未能真正发挥自身的功能和作用。同时，社会团体与政府之间的职能转移机制不够健全，政府向社会团体购买服务的制度不够完善，社会团体承接政府转移职能的能力也有待提升，导致社会团体在社会治理、公共服务中的作用未能充分发挥。
从政策扶持体系来看，目前针对社会团体的支持政策仍不够统一、不够完善，比如税收优惠、场地支持、资金扶持等政策，各地执行标准不一，部分政策难以落地；对于社会团体的人才培养、能力建设，也缺乏系统性的扶持政策，导致社会团体的发展后劲不足。
截至目前，我国已超38万家的社会团体，涵盖科技、教育、文化、卫生、体育、工业、农业、商贸等各个领域，是我国社会组织体系的重要组成部分，也是推动社会治理体系和治理能力现代化的重要力量。这些社会团体的高质量发展，离不开完善的制度保障。本次对《社会团体登记管理条例》的小范围修订，让我们看到了国家完善社会组织制度的决心和方向，也期待国家能够尽快启动对《社会团体登记管理条例》的全面修订工作，以问题为导向，以高质量发展为目标，对社会团体的登记管理、内部治理、运行规范、监管服务、支持发展等方面进行全面、系统的制度完善。为社会团体的发展营造良好的法律环境。
结语
2026年《社会团体登记管理条例》的修订，是深化行业协会商会改革发展的重要举措，也是完善我国社会组织管理制度的重要一步。行业协会商会的发展，始终与经济社会发展同频共振，与国家治理体系完善紧密相连。
在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，行业协会商会唯有坚守非营利性的本质属性，完善内部治理，提升服务能力，规范自身行为，真正实现从“数量增长”向“质量提升”的转型，才能真正发挥桥梁纽带作用，成为推动行业高质量发展、完善社会治理体系的积极力量。
作者：何国科，北京市致诚律师事务所律师，中致社会发展促进中心主任
